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关于无财产可供执行案件的调研

人民法院生效裁判文书和赋予强制执行力的仲裁、公证文书,一旦生效,即具有法律强制力,成为人民法院执行依据。当被执行人未主动履行义务时,权利人可以申请人民法院强制执行,任何单位和个人有协助执行义务,不得抗拒、阻碍和干预人民法院的执行工作。但是,多年来,人民法院的执行工作不尽如意,“执行难”不仅严重影响了人民法院的司法活动,破坏我国法制的权威和尊严,还损害了党和政府在人民群众心中的威信。特别是,部分执行案件的被执行人确实没有财产可供执行,人民法院对被执行人采取司法拘留等穷尽了各种执行措施,申请执行人也用尽了各种查找手段,均未发现被执行人可供执行财产,这些无财产可供执行案件的堆积,造成了人民法院的多年“积案”。笔者对威信法院三年来执行案件中无财产可供执行的案件进行了充分调研,对此类案件的认定和处理,从理论和实践方面进行了相关总结、研究,现将相关的调研结果浅析如下:

一、威信法院对无财产可供执行案件的认定

“无财产可供执行案件”是指申请执行人和被执行人不能提供可供执行的财产(包括实物和金钱)线索,人民法院穷尽民事讼诉法执行编规定的调查、查询等执行措施,在一定期限内确实不能寻找到被执行人可供执行财产的案件。实践中,从二个方面加以认定。

一是提供被执行财产线索的主体为申请执行人和被执行人。《民事诉讼法》第六十四条第一款规定:“当事人对自己提出的主张,有责任提供证据。”此规定适用于民事诉讼始终,当事人不仅在审判过程中,负有对自己的主张提供证据的义务,在执行程序中同样负有对自己的主张提供证据的义务,即执行举证义务。最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)》第二十八条规定:“申请执行人应当向人民法院提供其所了解的被执行人的财产状况及线索,被执行人必须如实向人民法院报告其财产状况。”该条规定进一步明确了申请人向人民法院举证证明被执行人的财产状况和财产线索的义务。威信法院在立案后向申请执行人送达受理案件通知书时,同时将举证通知书和被执行人财产调查表送达申请人,要求申请人按通知要求填写其所掌握的被执行人财产状态,包括财产名称、种类、性质、价值、所在地点等基本情况。民事诉讼法(2007修正案)第217条:“被执行人未按执行通知履行法律文书确定的义务,应当报告当前以及收到执行通知之日前一年的财产情况。被执行人拒绝报告或者虚假报告的,人民法院可以根据情节轻重对被执行人或者其法定代理人、有关单位的主要负责人或者直接责任人员予以罚款、拘留。”这是关于被执行人提供财产线索的义务,即被执行人的财产报告义务。其实质是在申请人无法提供财产线索时,由执行法院依职权责令被执行人申报自己可供执行的财产。威信法院在向被执行人发出执行通知时,编制了《被执行人财产申报表》一并送达给被执行人,要求被执行人立即报告当前以及前一年的财产情况,否则将对被执行人采取罚款措施,还不提供和拒绝执行的直接给予司法拘留。

二是在双方当事人都无法提供执行财产时,由执行法官依职权对被执行人的财产采取调查、查询等执行措施。实践中,首先是向银行、信用合作社和其他有储蓄业务的单位查询被执行人的存款情况后,作出冻结、划拨被执行人的存款裁定,向银行、信用合作社和其他有储蓄业务的单位发出协助执行通知书,将被执行人的存款予以冻结或直接划拨;其次是查封、扣押、冻结被执行人应当履行义务部分的财产;再次是对被执行人不履行法律文书确定的义务,又有隐匿财产行为的,对被执行人及其住所或者财产隐匿地采取搜查措施。最后是通过调查乡(镇)、村社干部和被执行人亲属,由被执行人所在基层组织书面证实被执行人当前的家庭成员和财产情况,以及由被执行人亲属证实被执行人当前在干什么,有没有财产和经济收入。

当一个执行案件的执行条件同时满足上述二点,还是无法查找到被执行人可供执行财产的,笔者认为即可认定为无财产可供执行的案件。

二、威信法院无财产可供执行案件的基本情况

在全国集中开展的清理执行积案活动中,威信法院共清理出无财产可供执行案件148件,占积案总数163件的90.79%。从2006年-2008年这个时间段来看,威信法院共受理执行案件194件,其中,无财产可供执行案件数为24件,占12.37%。

三、威信法院无财产可供执行案件的主要类型及特点

1、2006年-2008年,威信法院共受理执行案件194件,无财产可供执行案件数为24件,占12.37%。其中,2006年共受理执行案件46件,无财产可供执行案件数为7件,占15.22%;2007年共受理执行案件63件,无财产可供执行案件数为9件,占14.23%;2008年共受理执行案件数为85件,无财产可供执行案件数为8件,占9.41%。(见图表一)

图表一:

威信法院无财产可供执行案件数年度统计表

单位:件

年度

全年执行案件数

无财产可供

执行案件数

无财产可供执行案

件数所占百分比

2006年

46

7

15.22%

 

2007年

63

9

14.23%

 

2008年

85

8

9.41%

 

合 计

194

24

12.37%

 

2、在2006年-2008年,威信法院无财产可供执行的24件执行案件中,被执行人为农村地区的案件数为15件,占62.5%;被执行人为城镇地区的案件数为9件,占37.5%(如图表二)。   

图表二:

威信法院无财产可供执行案件数城乡统计表

单位:件

地域

2006年-2008年无财产可供执行案件数

所占比例

被执行人系城镇

9

37.5%

被执行人系农村地区

15

62.5%

合计

24

%

3、在无财产可供执行案件中,作为契约精神和诚信价值集中体现的合同纠纷类执行案件所占比重16.66%。

从统计数据看,在2006年-2008年,威信法院无财产可供执行的24件执行案件中,婚姻家庭类执行案件为2件,占总数的8.33%;合同类执行案件为4件,占总数的16.66%;权属类执行案件为9件,占总数的37.5%;刑事附带民事执行案件8件,占总数的33.33%;其他执行案件为1件,占总数的4.16%。(见图表三)

图表三:

威信法院无财产可供执行案件类型数量统计表

单位:件

类型

2006-2008年该类型无财产可供执行案件数

比例

婚姻家庭类

2

8.33%

合同纠纷类

4

16.66%

权属类

9

37.5%

刑事附带民事执行案件

8

33.33%

其他纠纷

1

4.16%

合计

24

%

    4、在无财产可供执行的24件执行案件中,婚姻家庭类执行案件占33.33%(8件)。

2006年-2008年,威信法院共受理婚姻(家庭、继承)类执行案件17件,其中,全部执行完毕(即有财产可供执行)的案件为15件,占88.23%,无财产可供执行的案件为2件,占11.76%。(见图表四)

图表四:

威信法院婚姻家庭类执行案件统计表

单位:件

项 目

2006年-2008年该类型执行案件数

比例

有财产可供执行

15

88.23%

无财产可供执行

2

11.76%

合计

17

%

四、威信法院无财产可供执行案件的结案方式

在清理出来的163件积案中,无财产可供执行案件有148件,加上2008年的无财产可供执行案件8件,共计156件,结案方式为,发放债权凭证80件,填报为执行中止70件,执行终结3件,实为执行和解2件,其他1件。(见图表五)

图表五

威信法院2006年-2008年无财产可供执行案件的结案方式统计表

单位:件

项目

2006年-2008年无财产可供执行案件结案数

比例

债权凭证

80

51.28%

执行中止

70

44.87%

执行终结

3

1.92%

执行和解

2

1.28%

其它

1

0.64%

合计

156

%

实践中,对无财产可供执行案件认定后的处理,笔者认为,债权凭证是执行依据的复制品,申请执行人拿着债权凭证与拿着执行依据没两样,始终没实现申请人的诉讼利益。中止执行只是暂时停止对案件的执行,当发现被执行人有财产可供执行时人民法院可以立即采取措施恢复执行,保障申请人权利得以实现。而终结执行则是对一起案件进行程序上的彻底结束,使整个执行程序告终,对于被执行人暂时没有财产可供执行或者暂时没有找到可供执行的被执行财产的案件而言,随着时间的推移有发现被执行财产的可能性,而此时若案件已经终结,不利于保障申请人的利益。当事人达成的和解协议具有一定的法律效力,和解协议仅对参加和解,并在和解协议上签名或盖章的当事人有效,和解当事人应当履行和解协议,但执行和解协议是当事人之间的契约,它没有对抗有关机关或机构制作的法律文书的效力。如果和解协议的内容是权利人放弃全部实体权利,和解协议的效力就是执行终结。如果和解协议的内容是免除义务人的部分义务,或变更履行义务的时间或方式,则法院应当裁定中止执行,若当事人完全履行了和解协议,则人民法院应作出终结执行的裁定,反之若当事人未按和解协议履行义务,则人民法院可以根据一方当事人的申请,恢复执行原生效裁判文书。实践中,威信法院对无财产可供执行案件认定后的处理谨慎适用执行终结,严把程序关和实体关。

  1、终结前提

(1)认真调查核实被执行人经济收入等财产情况,确保案件为无财产可供执行案件。

(2)书面告知申请人案件被列为无财产可供执行案件的情况,并给申请人指定最后20天期限,提供被执行人财产线索。

(3)期限届满,申请人无法提供被执行人财产线索的,或申请人提供财产线索经查不实的视为无法提供线索,将此类案件认定为被执行人无财产可供执行案件。

2、裁决程序。

(1)案件承办人写出终结执行书面报告,报告内容包括案件基本情况、执行情况(包括财产调查情况、财产处置情况、采取的执行措施等),以及相关证据和终结执行的理由,提请执行组评议。

(2)执行组评议后,同意终结执行程序的,制作裁定书报分管院长批准;裁定书要全面叙述裁决过程和终结执行的理由及法律依据,并交待在发现财产线索后可恢复执行的权利。

3、终结裁决的救济。

申请执行人不服终结裁决裁定,可以依照《民事诉讼法》第202条规定“当事人、利害关系人认为执行行为违反法律规定的,可以向负责执行的人民法院提出书面异议。当事人、利害关系人提出书面异议的,人民法院应当自收到书面异议之日起十五日内审查,理由成立的,裁定撤销或者改正;理由不成立的,裁定驳回。当事人、利害关系人对裁定不服的,可以自裁定送达之日起十日内向上一级人民法院申请复议。”否则,终结本次执行程序。

五、处理无财产可供执行案件的困惑

近年来,法院系统组织“执行大会战”到“全国集中清理执行积案”活动,确实执结了一批“骨头案”、“老大难”案件,但并不排除在执行结案方式和结案率上在玩“数字游戏”,致使一部分案件根本未实现申请执行人的实体权益。在此,笔者试图从债权凭证、终结本次执行程序、执行和解等方面谈谈工作中的困惑。

(一)债权凭证

债权凭证是指在金钱债权案件的执行过程中,经人民法院执行机构采取一切执行措施,被执行人确无财产可供执行的,由执行法院发给债权人的书面凭证,用以证明其债权存在和具体数额,待发现被执行人财产后,债权人可依据该凭证再次申请人民法院执行。就如前述笔者所述,债权凭证是执行依据的“复制品”,为民间流传的“执行不能裁判文书就是法律白条”的说法又一次提供了实证,老百姓会认为人民法院用裁判文书骗申请人一次,又用债权凭证来再骗一次。从而使债权凭证的作用大打折扣。

(二)终结本次执行程序

终结本次执行程序,是指在执行程序开始后,人民法院按照执行程序要求,履行了法定执行手续,穷尽了执行措施,仍然无法使案件得以执结时,由人民法院裁定终结本案执行程序,该执行案件即告结案。民诉法第233条规定,有下列情形之一的,人民法院裁定终结执行:(一)申请人撤销申请的;(二)据以执行的法律文书被撤销的;(三)作为被执行人的公民死亡,无遗产可供执行,又无义务承担人的;(四)追索赡养费、扶养费、抚育费案件的权利人死亡的;(五)作为被执行人的公民因生活困难无力偿还借款,无收入来源,又丧失劳动能力的;(六)人民法院认为应当终结执行的其他情形。实践中,终结本次执行程序法律依据引用第(五)项,但第(五)项适用条件界定为①被执行人为公民;②案由为“借款”纠纷;③无收来源;④丧失劳动能力。据此,无财产可供执行案件中除借款纠纷可裁定终结外,其它案件不能裁定终结,只能等,一直等到被执行人有执行条件再执行,否则,裁定终结本次执行程序无法律依据。总之,终结本次执行程序与执行中止都是程序上结案,盲目提高执行案件结案率,“换汤不换药”,“执行难”问题得不到根本改变,只起到应付上级的检查、考核。

另外,在对无财产可供执行案件被执行人采取司法拘留等执行措施,被执行人随时通知随时到案,态度相当好,就是没履行条件,但申请人是“富人”,绝不放弃执行申请,又不宜司法救助,此类案件的执行无从下手,使执行工作进入僵局。

(三)执行和解

执行和解是指在执行过程中,双方当事人在自愿协商、互谅互让的基础上,就生效法律文书确定的权利义务达成履行协议,从而结束执行程序。执行和解协议依法成立后,执行程序中止,执行和解协议履行完毕,执行程序终结,一方当事人不履行和解协议的,对方当事人仍可申请恢复执行原生效法律文书。据此,执行和解协议存在以下问题:一是为被执行人利用执行和解逃避债务提供了时机,进一步规避执行。二是被执行人利用和解协议进行瑕疵履行时,对申请人极为不公。

六、处理无财产可供执行案件的意见和建议

1、针对无财产可供执行案件被执行人系农村地区居多的实际,建议将农村农民承包地收益权和房屋经营权纳入执行对象,通过将被执行人承包地收益权和房屋经营权交给申请人使用、收益,按一定年限来抵偿申请人的债权。

2、针对部分被执行人是有财产的,就是执行法官找不到被执行人及其财产的实际,建议建立“反规避”、“反逃避”机制。通过与金融系统、公安、工商、税务等部门联动,借助公安系统网上追捕措施,对被执行人实行网上追查,建立起“反规避”、“反逃避”机制,限制被执行人从事一切经济活动,一旦发现被执行人财产(金钱或实物),立即扣下。

3、在建立司法执行救助机制时,建议只将重大、暴力、突发性刑事犯罪案件,侵犯人身权案件,交通肇事案件的受害人纳入救助对象。杜绝将借款、合同、贸易等商事纠纷申请人纳入救助范畴,否则将造成由国家来承担商业风险的尴尬局面。在执行中可把申请人通知到被执行人家中,尽最大努力执行被执行人的财产给申请人,执行不能风险只能由申请人自行承担。

4、建议将人民陪审员参与执行和人大代表、政协委员执行现场观摩纳入法律规定。让人民陪审员全过程、全方位、全系统地参与案件的审判和执行。其次,人大的法律监督和政协的民主监督是全方位的,推行阳光执行,公开执行程序,邀请人大代表、政协委员到执行现场观摩整个执行程序。

5、无财产可供执行案件的退出机制方面。建议引入执行请求权消灭时效制度,对执行法院穷尽执行措施仍执行不能的案件,申请人又明知被执行人无财产可供执行,且长期不过问的,应当允许人民法院依职权终结执行程序,使申请人申请执行权转为自然权利。据此笔者建议作如下立法,从申请执行人最后一次申请执行或向执行法院提供可供执行的财产线索之日起经过以下期限,丧失强制执行申请权,执行法院对该案可以终结执行: 1、金钱申请执行权,比照民诉法215条规定的二年申请执行的期间,经过2年不过问的裁定终结执行程序。 2、交付物的申请执行权,经过5年,即视为申请人放弃申请执行权。3、行为请求执行权,经过1年,就可以终结执行程序。上述期限,可适用法律有关诉讼时效中止、中断的规定。

6、修改民诉法第233条第(五)作为被执行人的公民因生活困难无力偿还“借款”,无收入来源,又丧失劳动能力的规定,将无力偿还“借款”修改为无力履行生效裁判文书确定的义务,即包括一切无财产可供执行案件,不要仅限于“借款”纠纷案件。

(云南省威信县人民法院  余修甫)

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